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透视美国银行业的监管机制

发布时间:2019-10-13 06:03:46

  透视美国银行业的监管机制

  编者按:金融危机发生后,美国货币监理署对自身监管方式进行了反思。同时,面对大量监管人员即将退休、监管规则须根据国际新监管标准和《多德-弗兰克法》等进行修订等挑战,OCC于2013年10月28日至11月5日邀请由国际货币基金组织前任官员等组成的评估小组,对自身监管情况进行了评估和差距分析,评估的重点是OCC的监管流程、风险识别、后续检查以及监管文化。

  OCC当前的良好监管做法以及评估小组提出的改进建议,对我国金融监管有一定的借鉴意义。银监会政策研究局的张晓朴研究员以及陈璐博士、文竹博士、毛竹青博士、朱太辉博士共同编译了这一评估报告,以为国内金融监管工作者和学界人士提供参考。

  ■根据评估小组的总结,美国货币监理署的良好监管做法主要有:一是明确自己的风险偏好,有助于让被监管机构更好地理解监管者的期望和要求;二是通过设立首席风险官和首席风险专家,提升了风险监管的专业性。这种专业化的分工和专家团队建设,对风险的早期识别是有帮助的;三是正在改进骆驼评级,并使用风险评估系统提升风险评估的前瞻性;四是面对较为严重的人员短缺,通过市场招聘业内人员,对正式人员进行补充,并带来了新业务和行业发展的专业技能和知识;五是对主监管员和首席风险专家每五年轮岗一次,并非常重视对监管人员的监管培训,以保证监管人员的专业性。

  ■评估小组也指出,OCC存在着监管目标次序不够清晰,风险识别方面的沟通交流和落实措施欠缺,早期干预出台指引不及时,有经验的监管人员面临短缺,监管方式方法需要改进,监管治理的有效性有待提升等问题,并提出相关改进建议。

  美国货币监理署的主要监管情况

  美国货币监理署大约监管了1800家金融机构,既涵盖世界上最大最复杂的金融控股集团,也包括小型的社区银行和储蓄机构。其内部分大型、中型、社区银行三类监管部门,分别拥有约620名、130名、1700名监管人员。大型银行监管部门、中型和社区银行监管部门分别由一个高级副署长负责,第三个高级副署长既是首席国民银行检查官,也负责制定监管政策。

  在美国的多头监管体系下,商业银行特别是复杂的大型金融机构会受到多个监管机构的监管,一个业务条线或金融活动的监管也可能会由多个监管机构承担,包括美联储或地区联储、联邦存款保险公司、州监管机构、金融消费者保护局、美国证券交易委员会、美国商品期货交易委员会等。

  考虑到监管体系的复杂性、监管重叠以及监管不一致问题,不仅每个监管机构都需要明确的授权和清晰的监管目标次序,而且监管机构之间需要有效的信息共享、在检查和政策制定过程中也需要良好的合作。为使被监管机构对不同监管机构的监管目标和期望有清晰的认识,监管机构之间对被监管机构的财务、风险、运营等达成监管共识也非常重要。

  评估小组指出,根据此次金融危机的教训,OCC已经主动尝试改进监管,但其中很多还在早期实施阶段或进程中。尽管这些尝试需要大量的资源投入和各个层面的支持,甚至可能需要结构性变革,但都非常重要。

  授权和监管优先目标

  清晰地理解监管授权和目标次序对于有效监管非常重要。金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会在危机后再次强调,监管机构需要明确和有针对性的授权。巴塞尔委员会提出了三个关键原则:一是每个银行监管机构的职责和目标须在法律中予以明确,并应避免监管空白;二是银行监管的最主要目标是促进银行体系稳健运行;三是监管者有权及时采取处罚、吊销营业执照等相应的监管措施。

  监管优先目标可从多方面体现,如风险文化、风险偏好、风险分级。监管机构应对其风险偏好的核心要素加以明确,这也反映了监管机构对银行的期望,包括:业务单元承担的风险;跨业务条线的信息共享;捕捉到新增风险和快速扩大的脆弱性;监管机构内部各层级对风险定期、广泛的讨论;对监管机构的行为持续、有建设性的质疑;各层级的和持续的领导力。

  从监管实践看,各国监管机构均认为,建立强健的全面风险管理政策是必要的,也是有挑战的。它有利于监管人员知悉监管的优先目标、制订工作计划和进行绩效评估。该政策应该包括风险偏好和风险容忍度声明。风险容忍度声明有助于监管机构在行政许可审批流程中正确判断金融机构的情况。

  评估小组指出,OCC的职责说明和中期战略规划为其内部监管部门制订工作计划奠定了基础。这些工作计划能够促进OCC监管战略的实现,以使OCC更为强健有效。但OCC在以下方面有待改进:一是在OCC的愿景和监管目标中没有对稳健性、竞争力等监管目标的重要性进行明确的排序。二是OCC没有一个适当的机制在沟通协作与政策及时性之间取得平衡,往往会导致政策发布时间延迟。

  为此,评估小组提出以下建议:一是重新对监管使命、愿景、战略计划和目标进行陈述,以保证OCC的主要目标是维护金融机构的安全稳健运行。二是明确风险偏好,以帮助内部监管人员对"OCC是一个怎样的机构,什么对OCC最重要"这一问题有清晰一致的认识。这种风险偏好陈述应简单、清晰、一致;与OCC所有活动相关,而非仅仅是监管;有清晰的、风险为本的监管优先目标;建立程序使得重要监管事项具有战略视角;不应接受冒险行为。

  风险识别和报告

  在风险识别、报告和分析方面,OCC的监管做法整体较好。首先,主监管员和首席风险专家层面对风险的早期识别是有效的。监管人员与银行各层面,包括董事会成员的沟通顺畅。在中型和社区银行监管部门,各领域的风险专家在首席风险官的领导下,负责识别特定领域风险。大型银行监管部门也有类似机制,主监管员和大型银行数据分析团队一起向副署长报告。每个季度主监管员会召开通气会,共享信息并准备提交给国家风险委员会的风险评估材料。其次,中型和社区银行监管部门与大型银行监管部门的信息共享比较充分,并可在国家风险委员会和OCC内部会议等层面进行信息沟通。目前中型和社区银行监管部门已经建立了案例库,有助于监管人员在现场检查时借鉴以往类似案例的处理方式。再次,检查人员和主监管员识别的风险信息,能够较好地传递给政策研究部门,国家风险委员会的风险雷达图和早期预警报告体现了很高水平。尤其是早期预警指标的前瞻性、逆周期性以及风险指标整体上的清晰准确程度令人印象深刻。评估小组也指出,与OCC不同,国外监管机构的风险监管团队对于各类风险集中监管,并未细分风险类别。他们与机构监管团队密切合作,既对商业银行的专项风险开展检查,也对专项风险进行跨行评估。总体上,各国的风险监管团队都参与了监管计划、风险评估和监管干预的工作。

  评估小组也指出OCC在以下方面有待改进:一是同行交流应当增加。二是在主监管员、检查人员和跨部门层面的沟通交流应当增加。三是在大型银行监管部门,主监管员对于现场检查方案制订和后续监管行动的参与较少。四是国家风险委员会的风险雷达图和早期预警报告如何落实到监管行动上还不清晰。

  就上述问题,评估小组给出以下建议:一是扩充首席风险专家团队,使其人力资源更为充足。二是对大型银行,首席风险专家应在检查计划制定、风险评估和监管干预中拥有更大发言权。包括年度检查计划、现场检查、监管意见书、重点关注事项意见书等领域。主监管员和首席风险专家之间的不同意见应当提交更高层决策。三是在国家风险委员会的雷达图上增加受相关风险影响较大银行的名单,并将风险情况通知到这些银行的主监管员。

  早期干预

  风险识别后,早期、持续和相应的监管干预对于提高监管有效性来说非常关键。OCC的监管人员能够根据职责,识别、监控风险和管理中的漏洞。主监管员每季度均会向每个大中型机构发出监管意见书,从OCC视角要求这些机构对一些领域首先予以关注或给予特别重视。但与OCC的实践不同,其他国家监管当局对金融机构的监管干预与风险评级之间并没有"硬关联",而主要与风险相关。这给予监管人员一定灵活性。此外,开展同行评估也能够确保不同机构之间监管干预的一致性,并能更有效地影响机构的行为。

  在早期干预方面,评估小组指出,OCC有待改进的领域主要有:一是识别风险与制定指引之间存在时滞。这要求驻场监管人员在指引出台前就要做好风险控制工作,对不同机构要有不同的处理方式。二是政策的滞后要有合理理由。如果确定政策立场需要花费太长时间,特别是需要不同机构之间协调时,一线监管人员可能会泄气,会觉得他们在风险识别和预警方面的辛苦工作没有产生更高层面的行动。三是应根据金融机构被发现的问题、迅速纠正问题的意愿和能力,来确定监管行动的尺度。OCC监管人员在是否要降低骆驼评级方面会有犹豫,因为评级下调会对机构经营行为产生一定限制。但公正严格的风险评估、监管评级和及时的监管行动不应因为担心可能不利于被监管机构、或者产生对评级下调的行政诉讼而受到束缚,特别是确有实质性风险时。

  评估小组的建议包括:一是没有相关政策措施时,应建立一个有时间表的正式的政策制定流程。即使可能还要与其他机构讨论协调行动问题,这个流程也应明确有关规则和程序以决定何时OCC可单方面行动。二是应考虑给予监管者开展骆驼评级更多的灵活性。

  监管人员

  OCC的战略目标之一是"组建有能力的、上进的、多样化并充分利用OCC各种资源的工作团队"。OCC依此目标对监管人员加以培养和训练。OCC现有工作人员体现出以下优势:一是对OCC和本职工作都有高度的使命感和荣誉感;二是训练有素,有丰富的监管和专业知识;三是监管人员有正式的国家银行检查人员和联邦储蓄机构监管人员资格;四是市场招聘人员是对正式人员的补充,并带来了新业务和行业发展的专业技能和知识;五是主监管员和首席风险专家每五年轮岗一次;六是监管人员和重点事项专家都非常博学多识。

  从各国监管实践看,在监管人员的培养方面,由于金融领域日渐复杂,有专门的特定风险领域的专家是大有益处的。这些风险专家不仅更容易识别金融机构的风险行为,而且由于了解业务而更有权威。此外,监管人员定期轮岗是有好处的,对一个机构的监管经验可以应用到其他机构,并能够逐渐提高全行业标准。

  基于国际良好监管实践,评估小组指出OCC在如下方面有待改进:一是通过传统模式培养一名合格的监管人员通常需要五年左右。尽管监管机构目前已在市场招聘一些业内人员,并传授必要的监管经验和进行培训,以使他们更快地通过入职测试,但OCC 需要考虑是否应在市场招聘更多高素质业内人员担任主监管员。二是在未来五年中,有大量资深的OCC员工将退休,建立清晰的贯穿整个机构的文化很重要,这种文化应能够深入人心,即使工作队伍发生变化,也仍能延续。三是大型银行监管部门、中型和社区银行监管部门之间的交流与协作有待增强。以上两个部门的监管人员目前都在被监管机构办公。虽然在这能够促进监管人员与银行沟通,但是也会减少与其他OCC监管人员之间的交流。一些在主监管员和首席风险专家之下的监管人员,长期监管同一个机构,可能已经缺乏工作新鲜感,并且和被监管机构中层管理人员过分熟悉,可能导致"监管俘获"。四是金融机构愿意向监管人员学习其他机构的最佳实践。尽管评估小组并不认为设置"绝对标准"是监管人员的职责,但提供利弊分析并以此促进单个机构和全行业提高标准,是良好的监管做法。五是主监管员和首席风险专家定期轮岗过程中,应考虑交错轮岗,以避免一个机构的关键监管人员同时被轮换。

  同时,评估小组对OCC提出以下建议:一是确保持续关注人力资源规划。二是增加聘用的灵活性,挽留退休人员作为新员工导师,并对临时人员短缺进行补充。三是将驻场在商业银行的监管人员重新安置到OCC办公场所,驻场的监管形式只应该在较小范围内继续。四是建立一套覆盖所有监管人员的正式的轮岗制度,以丰富监管人员经验,并促进监管标准的提高。五是招聘大学毕业生培养成为监管者并让其终身致力于OCC职业生涯的传统模式,也许不再可行。可考虑市场招聘更多的拥有丰富经验、处于事业成熟期、不需要再培训的银行业人员。六是主监管员和首席风险专家应保持交错轮岗。

  监管方法论

  近年来全球金融业的显着发展改变了风险的本质和金融机构风险管理。国际监管标准和要求也相应进一步强化。监管者须动态前瞻地不断调整"风险为本"的监管方法,以确保现在以及将来能够保持及时有效的应对变化的能力。

  评估小组指出,OCC的良好监管方法包括:一是使用骆驼评级和风险评估系统两种方法共同评估金融机构风险状况。RAS是OCC设计的用来前瞻性地判断银行风险变化趋势的体系。RAS把银行风险分为9个类别。对每一类风险,按照"风险管理质量-风险程度"组成的风险矩阵,得出总体评价。二是对中型银行和社区银行的监管更具规则性,而大型银行的监管基于原则性,更有灵活性。三是中型和社区银行监管部门实施了确保整个监管周期质量的稳健性程序,以提升风险评估方法的一致性。

  但OCC在以下方面有待改进:一是RAS的风险评估方法更具有前瞻性,但其对机构是按照风险而不是业务条线进行分类,从而限制了监管人员真正理解业务的风险实质,并使得落实整改比较困难。二是在CAMELS中引入更具前瞻性的要素是一项挑战,因为CAMELS评估是一个机构之间讨论的过程。CAMELS和RAS的评估目标不同,也可能导致评估有冲突。三是大型银行原则为本的监管方法,给予了监管更大空间,但是也产生了如何确保监管一致性的挑战。减少监管差异的一个方法是实施正式的监管评估程序。四是对于OCC高级管理层是否参与、何时参与监管战略和重要监管事项的决策,目前程序还不是很清楚。五是大型银行监管中后续没有解决的重点关注事项近年来呈现持续上升趋势。

  评估小组成员结合本国的监管情况指出,加拿大和新加坡的监管者将监管框架建立在对银行重要业务活动的风险评估之上。这一方式使得对银行监管与银行风险管理的联系更为紧密;澳大利亚监管者则使用一种不同的但原则上类似于OCC的方法,即依据风险类型而不是重要业务活动开展总体风险评估,但也对业务线进行监管评估。

  基于上述监管实践,评估小组建议:一是OCC应将其监管框架与国际同行进行比较。许多发达国家已经放弃了CAMELS评级,而使用更为前瞻的监管手段。二是OCC应当考虑开发CAMELS的替代品,若不可行,也应与其他机构合作,将更前瞻性的因素加入CAMELS评级中。三是大型银行监管应当实行稳健性评估程序,由主监管员和首席风险专家来详细检查对大型银行的监管策略和监管评级,促进监管方式和监管评估趋于一致。四是应建立一个流程来明确何时重大监管事项需要被提交至高管层。五是应对重点关注事项解决流程的有效性进行分析,并考虑建立控制机制来更好地管理其后续进程,促进及时一致地整改。六是应当建立程序将OCC的监管战略性视角纳入重要监管事项之中。

  监管治理

  建立有力的监管质量保证机制是提高监管有效性的有力保障。如澳大利亚、加拿大和新加坡的监管者建立了各种级别的监管质量保障机制。一是监管机构内部有独立的内部审计功能,并拥有双重报告路线,即向主管或副主管领导的行政报告路线和向审计委员会报告路线。二是实施监管同行审查。监管人员可在该审查中展示不同的监管情形,讨论广泛的议题,如干预、监管框架的应用、矩阵评级和特殊风险等,并为其他参与者提供学习经验。三是面向高级雇员的监管培训计划,以加深非监管人员对于监管问题的理解,并促进监管人员与高级非监管人员的沟通。

  OCC也创建了独立的质量保证程序以审查监管部门的日常工作。其中型和社区银行监管部门要求对所有业务单元实施首席风险专家审查程序,由首席风险专家对所有监管措施、监管意见书和监管文档进行审查。大型银行监管部门采用六希格玛项目,以提高其内部流程的效率。

  评估小组认为六希格玛项目非常值得被继续推进和使用,但也指出OCC在以下方面有待改进:一是大型银行监管部门的质量保证项目并未如预期那样有效。建议完善大型银行监管部门的六希格玛管理方法流程,从这一操作中发现的问题应能够和中型和社区银行监管部门分享。二是提高监管人员配置的有效性。FSAP等评估结果并未显示,在满足最低监管人员数量的前提下,增加一家大银行的监管人员数量会增加监管有效性。在资源有限的情况下,应提高监管人员配置的有效性。三是OCC负责监管治理的有关部门应尽快确定工作目标和相关措施,并初步评估当前的做法。这有助于OCC确定那些做法在所有部门中应统一实施,以及那些操作要保持部门特点。四是机构治理部门尽快开始开展工作,以便于OCC在机构内促进标准确定和操作的一致性。

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